县域城乡融合发展的路径构建

■ 陈永旗

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。习近平总书记指出，更好发挥县城连接城市、带动乡村作用，率先在县域内实现城乡融合发展。县域具有城乡联系紧密、地域范围适中、经济同质性强、文化同源性深等天然特质，率先实现城乡融合发展最具可能性和可行性。党的二十届三中全会提出“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”，从三个维度明晰了县域城乡融合发展的路径。

一、产业体系维度：推动龙头牵引式转型升级，夯实县域城乡融合发展的基础

增强经开区牵引力。依托中心县城建设的各级各类经开区是县域主导产业集聚发展、转型升级的有形载体和重要支撑，集聚效应和辐射效应明显。发达县域经开区在推动既有产业转型升级的基础上，可以从新兴产业、未来产业中优选某一个切入点，因地制宜发展新质生产力，打造新的经济增长点，更好地发挥牵引带动作用。欠发达县域经开区要善于运用绿色技术、数智技术改造传统产业，提升经济效益和发展质态。

增强产业园承载力。对于产业基础好、发展潜力大的重点乡镇，可以通过建设区域性配套产业园的方式，主动承接县域经开区关联性产业、配套性产品等生产制造，加快县域经济形成完整的产业链条和利益共享机制，不断提升乡镇产业园的集聚力。区域性乡镇产业园建设要坚持科学统筹布局，实施重点突破，不搞“遍地开花”。一般乡镇则可以立足“粮头食尾”“农头工尾”“畜头肉尾”等搞农产品精深加工，待条件具备、时机成熟后，再推动产业园向其他领域拓展和转型。

增强村基地吸纳力。对于资源禀赋各异的广袤乡村来说，要充分挖掘当地的“土特产”，打造各具特色的农业生产基地，推动一二三产深度融合发展，切实提升第一产业的附加值；要持续支持有条件的乡村通过建设规模适度的标准化厂房、设立代加工点、建设生产基地等方式，增加村民“家门口”就业创业的机会；要打造良好的生产生活生态环境，吸引更多的“城里人”“原乡人”带着新理念、新技术、新资源等投身乡村全面振兴，促进共同富裕。

二、人口集聚维度：提升动态均衡性分布质效，激活县域城乡融合发展的动能

提升区域之间人口流动的有序性。在推行农业转移人口由常住地登记户口提供基本公共服务、进城落户后仍可享有“三农”权益等政策背景下，发达县域的“磁吸”效应将使“密集的更密集、稀疏的更稀疏、空心的更空心”怪象进一步加剧。要坚持顶层设计、基层探索和正向激励相结合，引导不同区域之间的农业转移人口从“单向流动”向“双向奔赴”转变，着力改变无序流动、扎堆集聚现象，让不同区域的县域经济发展都能有相对稳定、动态均衡的劳动力支撑。

提升中心县城人口集聚的同质性。即使是发达县域的中心县城，如果短期内“新市民”激增，就算有一定的激励政策，公共服务及其相应配套也无法像大中城市那样能够及时有效供给，更不用说公共服务历史欠账本身就多的欠发达县域。要在推动人口有序流动、合理集聚的基础上，积极探索各项激励政策更好发挥作用的具体举措，如“人地钱挂钩”政策如何快速落地见效等。只有切实提升公共服务与人口集聚的匹配度、同质度，让农业转移人口真正有保障、有尊严地活着，他们才会真正以主人翁的姿态投身县域高质量发展。

提升镇村范围人口分布的相适性。要按照中央“严禁违背农民意愿撤并村庄、搞大社区”等要求，以能满足农民日常生产生活半径为原则，以相应层级的行政管理和公共服务能有效覆盖为基础，引导镇村人口有序集中、合理分布。这样才更有利于增强农事操作的便利性、基层治理的有效性，切实减轻农民负担，减少治理盲区和服务死角，提升村民安居乐业的品质。

三、城乡格局维度：优化中心辐射型空间布局，完善县域城乡融合发展的形态

突出规划引领，做美做精中心县城。2025年中央一号文件明确要求，统筹县域城乡规划布局。要坚持“高水准、刚约束、不折腾”的规划、建设、运营和融合发展理念，紧盯就业就学就医、养老托幼、居住出行、文体休闲，以及各类权益保障等方面的短板，依托县域自然条件、资源禀赋、地理位置、产业基础、历史人文、交通状况、人口密度等进行规划，加快完善全方位、多层次的公共服务体系和基础设施配套，高质高效、优质优惠满足县城新老市民的需求，不断提升中心县城的县域首位度和辐射带动力。

突出扩权赋能，做强做优重点乡镇。党的二十届三中全会提出，深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革。要从优化乡镇权责配置入手，制定重点乡镇履职清单，厘清职责边界，优化职能部门设置，保证“接得住”“转得灵”，有效破解“小马拉大车”现象。要坚持问需于民、问计于民，紧紧围绕产业振兴、公共服务、社会治理、人居环境等事关村民切身利益的事项，把该下放的、能下放的权力下放到位，把该履行的、能履行的职责履行到位，不断把基层该激活的、能激活的潜能都激活到位。

突出和美乡村，做实做活村居（社区）。突破“空心村”“留守村”越来越多、社会治理难度加大、村居活力下降和承包地撂荒等村居发展困局，要在推进乡村产业振兴、人口优化布局的基础上，充分借鉴“千万工程”经验，加快“和美乡村”建设。针对不同村居（社区）实际，坚持利于生产生活生态的总体思路，加速公共资源、发展要素等在城乡之间双向流动、平等交换、均衡配置、动态相适。常态化开展乡村人居环境整治，特别要将垃圾收运处置、污水收集处理等最大限度地向村居（社区）延伸，着力构建既能留得住乡愁、又能满足村民更加美好生活愿望的“活力乡村”“和美乡村”。

（作者单位：中共泗阳县委党校）